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Resumen: El objetivo de este trabajo es describir el liderazgo presidencial (LP) ejercido por Sebastián Piñera durante su periodo presidencial 2018-2022. Los objetivos específicos son: describir el contexto económico en que se desenvuelve el LP, analizar el comportamiento de los actores políticos y sociales que interactúan con el presidente y que facilitan u obstaculizan el ejercicio del LP, determinar la posición político institucional resultante. La evidencia señala que el presidente Piñera dilapidó sus recursos de poder, debido a malas decisiones tomadas en el ejercicio de su LP, cuestión que lo posicionó en una situación de debilidad política, pero pudo evitar un escenario de inestabilidad presidencial y culminar su segundo mandato gracias a los signos de institucionalización del régimen político chileno.

Palabras clave: liderazgo presidencial, Chile, presidente, Sebastián Piñera, Matilde Ollier

Abstract: The objective of this work is to describe the presidential leadership (PL) exercised by Sebastián Piñera during his 2018-2022 presidential period. The specific objectives are: to describe the economic context in which the PL operates, to analyze the behavior of the political and social actors that interact with the President, to determine the resulting political-institutional position (PIP). The evidence indicates that President Piñera squandered his power resources, due to bad decisions made in the exercise of his PL, an issue that placed him in a situation of political weakness, but he was able to avoid a scenario of presidential instability and complete his second term thanks to the signs of institutionalization of the Chilean political regime.

Keywords: Presidential leadership, Chile, President, Sebastián Piñera, Matilde Ollier

Este trabajo toma como unidad de análisis la segunda presidencia de Sebastián Piñera en Chile (2018-2022), para determinar el ejercicio de su liderazgo presidencial (LP) durante este periodo. Se utiliza el marco teórico de María Matilde Ollier para observar cómo se desenvuelve el LP por medio del uso de distintos recursos de poder (RP), los que determinarán la posición político institucional (PPI) del presidente y el rol de la oposición. El objetivo general de esta investigación es describir el LP ejercido por Sebastián Piñera durante su periodo presidencial 2018-2022. Los objetivos específicos son: describir el contexto económico en que se desenvuelve el liderazgo presidencial del periodo bajo estudio, analizar el comportamiento de los actores políticos y sociales que interactúan con el presidente y que facilitan u obstaculizan el ejercicio del liderazgo presidencial, determinar la posición político institucional final, resultado del segundo mandato presidencial de Sebastián Piñera. La hipótesis tentativa de este estudio, es que la institucionalización del régimen político chileno permitió defender la PPI débil de Sebastián Piñera, de una eventual situación de inestabilidad presidencial (IP).

Marco teórico

Los estudios sobre LP en América Latina han sido poco sistemáticos e insuficientes. La academia estadounidense ha abordado los LP agrupando las investigaciones en dos enfoques de estudios: 1) perspectiva subjetivista del liderazgo: centrada en las características personales y aptitudes que configuran a un líder político y 2) perspectiva relacional del liderazgo: enfocada en la relación del líder con el resto de actores y bajo un contexto institucional dado. En los periodos de transiciones democráticas que experimentó la región durante los años ochenta, la literatura académica se centró en la consolidación democrática, dejando fuera de atención los LP, considerados peligrosos debido a que primaba la concepción del régimen presidencialista como uno intrínsecamente inestable (Linz, 1996). En los años noventa, debido a las crisis económicas experimentadas por algunos países y sus repercusiones en crisis político- partidarias, emerge el entusiasmo por el estudio de los líderes políticos latinoamericanos, vistos por algunos autores (O’Donnell, 1997) con desconfianza debido a su potencial capacidad de concentrar poder en la institución presidencial, en desmedro del resto de poderes del Estado. Los enfoques académicos exclusivamente centrados en el diseño institucional –propios del debate presidencialismo vs parlamentarismo– dan paso a nuevas perspectivas que abogan por el estudio pormenorizado del presidencialismo, enfatizando en las particularidades y diferencias de cada uno de los regímenes presidenciales en América Latina. Esta nueva perspectiva permite desanclar al líder de las instituciones para observar cómo el liderazgo puede influenciar la dinámica política, posicionándolo como variable independiente en las investigaciones. Parte de estos estudios se dedicaron a investigar el fenómeno de inestabilidad presidencial postransición, lo que permitió matizar las supuestas debilidades del presidencialismo, al constatar que en nuestro continente conviven patrones de inestabilidad presidencial junto a regímenes democráticos estables (Pérez Liñán, 2009).

El aporte de Fabrinni permite afianzar los estudios en este campo. Este autor define el liderazgo político como “una actividad que supone una relación que se activa para resolver cierto problema o para poner en marcha cierto proceso decisional” y que “se desarrolla en un contexto institucional y en un tiempo histórico” (Fabrinni, 2009, p. 24). Esta definición permite diferenciar al líder –en tanto individuo investido de poder decisional– del liderazgo –como relación enmarcada en un contexto histórico determinado. Ollier retomará la definición anterior para construir el concepto de liderazgo presidencial (LP): “[…] actividad que entraña la forma de gobernar del presidente, la cual implica los vínculos que el jefe de Estado entabla con los partidos, con los otros poderes del Estado y con la sociedad entendida de modo amplio” (Ollier, 2008, p. 76). En el ejercicio de gobierno, el presidente despliega ciertos recursos para resolver problemas económicos, políticos y sociales, generando resultados acordes con las demandas ciudadanas. Dependiendo del uso de estos recursos, el presidente puede fortalecer o debilitar su posición político institucional (PPI), alcanzando como resultado la estabilidad presidencial (EP) o inestabilidad presidencial (IP). Fraschini (2021) retoma la noción inicial de recursos de Ollier para caracterizar los recursos de poder (RP) que el presidente puede poner en juego: 1) RP institucionales: control del presidente sobre componentes del sistema político (parlamentarios, alcaldes, gobernadores, del propio partido o coalición, Poder Judicial, Fuerzas Armadas, partido político); 2) RP sociales: influencia del presidente sobre actores sociales (empresarios, sindicatos, movimientos sociales, grupos ilegales con dominio territorial); 3) RP financieros: control del presidente sobre beneficios económicos (de distintas organizaciones, empresas del Estado, ayuda del exterior u otra forma de financiamiento generada por el propio líder). 4) RP de estrategia política: construcción del LP por el modo en que los presidentes ejercen poder y su percepción en la población (habilidad para crear nuevos escenarios institucionales, capacidad de imaginar herramientas para resolver problemas de gobierno, crear nuevos RP para fortalecer su propio LP o PPI, generar maniobras políticas para mantenerse en el gobierno, uso o generación de canales de comunicación como espacios de relación directa del presidente con ciudadanía o control sobre estos, personalidad política del líder valorada por población medida en estudios de opinión); 5) RP apoyo ciudadano-popular (respaldo electoral en comicios del periodo presidencial, movimiento político de bases de apoyo al presidente, popularidad presidencial medida en estudios de opinión pública durante su mandato); 6) RP internacional: control, incidencia y capacidad del presidente para incrementar relaciones internacionales que mejoren su PPI interna, incorporarse a estructuras supranacionales para obtener nuevos RP, apoyo de potencia extranjera u organizaciones internacionales de crédito con incidencia en dinámica interna del país, vínculos con organizaciones supranacionales que generen apoyo político. Del despliegue de los RP presidenciales depende el LP y la PPI del presidente. Estos aportes representan una superación y síntesis de las perspectivas subjetivistas y relacionales en el estudio del liderazgo político, incorporando el contexto económico como factor externo que condiciona el LP y sobre el cual el presidente puede influir, los llamados recursos institucionales y recursos informales que un mandatario puede ostentar, y la dinámica resultante de su interacción con el resto de actores del sistema político.

Y fueron 30 años: un recorrido por el Chile de la transición

Chile figura recurrentemente en los análisis políticos de la región como un país modelo. La imagen del Oasis de América Latina es cuestionada desde la última década por un ciclo de movilizaciones sociales que ha interpelado aspectos clave del modelo chileno. Para explicar estas aparentes contradicciones es necesario hacer un recorrido sucinto por la historia chilena, para comprender de mejor forma la evolución de su sistema político.

En los años ochenta se evidencia en la región el agotamiento de la matriz Estado-céntrica (MEC) que estructuró las sociedades latinoamericanas desde los años cincuenta (Cavarozzi, 1991), debido a problemas económicos y políticos internos que, agravados por las restricciones económicas externas que impuso el proceso de globalización, desembocaron en la crisis y colapso de la matriz. En el caso chileno, la dictadura de 1973 irrumpe para quebrar prácticas institucionales ya debilitadas desde la asunción de Carlos Ibáñez del Campo a la presidencia, en 1952. En su dimensión económica, el proceso de desmantelamiento de la matriz durante la dictadura –y su reemplazo por otra mercado céntrica– puede dividirse en dos periodos: 1) desde 1973 hasta la crisis económica de 1981-1982: reformas radicales que incluyen un proceso de privatizaciones de empresas públicas y la desregulación de mercados (Salazar y Pinto, 2002, p. 2) desde 1985 hasta el final de la dictadura, en 1990: reformas con tono más pragmático, con la creación de nuevos sectores empresariales. Los nuevos grupos económicos tendrán gran capacidad de incidencia en la política posautoritaria.

El periodo democrático marcará el inicio del milagro económico chileno, con tasas de crecimiento del 7% promedio anual hasta el impacto de la crisis asiática, en 1997. El inicio del siglo XXI es un periodo de estabilidad con crecimiento económico menor a los de inicios de la transición, aunque las elites políticas instalaron una retórica económica exitista que caló hondo en la sociedad chilena. Para el periodo 2014-2023 se habla de una nueva década perdida (Claro y Sanhueza, 2023) caracterizada por estancamiento económico, declive progresivo del crecimiento de la oferta laboral y de los salarios reales. A esto se suman los altos costos sociales que impuso la instauración del modelo: el deterioro de los bienes y servicios públicos y su posterior privatización durante la dictadura, llevaron a un endeudamiento progresivo de amplios sectores de la sociedad, para costear el acceso a servicios considerados indispensables, como salud o educación, mientras grandes grupos económicos, amparados por Pinochet, se beneficiaron con la compra barata de propiedades estatales. El informe del PNUD 2022 posiciona a Chile como uno de los países con la peor concentración del ingreso, ocupando el lugar 24 a nivel mundial y 10 en América Latina.

En su dimensión política, el desmantelamiento de la MEC por la dictadura tuvo como principal objetivo impedir que el Estado sirva de eje para la inscripción de la acción colectiva, utilizando sus aparatos coercitivos para mantener la fragmentación social. El carácter pactado de la transición entre las elites militares del régimen autoritario saliente y las elites políticas del régimen democrático entrante, implicó la aceptación por parte de estas últimas del diseño político-institucional heredado de la dictadura: un tipo de democracia constreñida por “enclaves autoritarios” (Garretón, 1989), siendo uno de sus principales dispositivos restrictivos la Constitución de 1980.

La Ley Electoral de 1989 establece el sistema binominal de representación para las elecciones de diputados y senadores: se fija un tamaño M= 2 para cada circunscripción electoral y se dispone que una lista puede acceder a los dos escaños del distrito, con la condición de doblar en votos a la lista que le sigue en cantidad de sufragios (Guardia, 2015). Sobre el binominal se construyó un sistema de partidos caracterizado por un bicoalicionismo estable, que perduró hasta 2015, con dos coaliciones políticas construidas a partir del plebiscito: la centro-izquierda o Concertación de Partidos por la Democracia e integrada por la Democracia Cristiana (DC), el Partido Socialista (PS), el Partido Radical Social Demócrata (PRSD) y el Partido Por la Democracia (PPD); y la derecha o La Alianza, integrada por Renovación Nacional (RN) y la Unión Demócrata Independiente (UDI).

Las reformas constitucionales de 1989 y 2005 lograron atenuar el control del poder militar sobre el poder civil, removiendo parte de los enclaves autoritarios. La reforma electoral del 2015 puso fin al sistema binominal, estableciendo un sistema proporcional, con aumento en la cantidad de distritos electorales y de representantes en el Congreso. Estas reformas serán consecuencia –no causa– del desgaste sufrido por los sucesivos gobiernos de La Concertación y la “democracia de los acuerdos” (Garretón, 2013): una serie de arreglos informales entre el Gobierno y la oposición para evitar tratar cuestiones que comprometieran el grueso de la institucionalidad heredada por la dictadura.

Las reformas electorales de 2015 evidenciaron una fragmentación creciente del sistema de partidos, que afectó mayormente al polo de centro-izquierda: la fuga de la base electoral en los partidos tradicionales de La Concertación, se produce en simultáneo al rápido ascenso de nuevos partidos políticos –como Revolución Democrática (RD), el Partido Liberal (PL) o Poder Ciudadano, entre otros–, que nacen desde las demandas planteadas por el movimiento estudiantil de 2011. Estos últimos serán la base que conformará el Frente Amplio chileno (FA). En el polo de derecha del sistema de partidos, el proceso de fragmentación se dio de forma más controlada. Al PRI, partido formado por la escisión de miembros de la DC, quienes pactaron con la derecha para integrar su coalición, se sumó posteriormente el partido Evolución Política (Evópoli), que nació como una alternativa más liberal, aunque en los hechos se subordinó rápidamente a los dictámenes de los partidos tradicionales de derecha, integrando la coalición Chile Vamos. La breve experiencia del Partido Amplitud (2014-2018), que termina con la reinscripción de la mayoría de sus militantes en RN, es síntoma de la capacidad que ostentaron los partidos de derecha tradicionales para evitar la fragmentación.

La evolución del sistema político chileno estuvo acompañada por un creciente distanciamiento de la sociedad respecto de los partidos políticos y la política tradicional. Ya en 1998, el Informe del PNUD para Chile advertía del malestar generado por el proceso de modernización liderado por la Concertación, el cual se manifestaba interiormente en “una mezcla de frustración y complacencia” (Rivera Vargas, 2008). Los signos de malestar social se exteriorizarán en un ciclo de protestas que tendrá su clímax en 2019, con el Estallido Social. Estos procesos impactan en el régimen político, produciendo un aumento progresivo del abstencionismo electoral y generando una crisis de legitimidad en las instituciones políticas.

Un factor externo positivo y la estabilidad política alcanzada durante el primer decenio de gobiernos concertacionistas, consagraron una especie de fetichismo institucionalista en las elites políticas: se produjo entre estas un consenso sobre la creencia de que las instituciones políticas pueden y deben funcionar por sí solas y de que cualquier injerencia de los actores políticos podría ser perniciosa para la estabilidad institucional². La desconfianza hacia los LP es derivada de una desconfianza más generalizada hacia el Estado y a la intromisión de lo público, como contracara de la creencia en el mercado como mejor asignador de recursos en una sociedad. Esta creencia explica por qué pueden convivir actualmente dos cuestiones aparentemente contradictorias: la incapacidad de renovación del LP –evidente en una presidencia que ha oscilado durante 16 años entre dos figuras políticas: Michelle Bachelet y Sebastián Piñera– y la desconfianza venial de la clase política hacia el LP³. La mezcla de instituciones políticas rígidas, una clase política sorda ante las demandas de transformaciones sociales y un factor externo cada vez más estancado, resultó en un cóctel explosivo: la autocomplacencia con la imagen del Oasis de Latinoamérica fue un factor que finalmente obstaculizaría el ejercicio de los LP, cegándolos ante una sociedad que demandaba mayor protagonismo en la toma de decisiones.

Contexto de asunción

Piñera llega perfilado por segunda vez como candidato presidencial del conglomerado de centro-derecha Coalición por el Cambio, a las elecciones de 2017. Contaba, como aval, con una primera presidencia entre 2010 y 2014. Pudo alcanzar por primera vez el poder político con ayuda de sus vastos RP financieros, los cuales utilizó para crear nuevos RP. En 2024, Piñera se encontraba en el puesto 1.027 en la lista de los hombres más ricos del mundo según Forbes (Ámbito Financiero, 2024). Gracias a su fortuna, en 2006 compra el 9,37% de las acciones de Blanco y Negro S. A., la concesionaria que administra el club de fútbol Colo Colo, utilizando la popularidad del club como plataforma para incrementar sus RP de apoyo ciudadano. En 2005 adquiere la propiedad del canal de TV Chilevisión, un gran recurso de estrategia política (aunque por conflictos de interés, debe desprenderse del canal luego de alcanzar la presidencia, en 2010).

Su primer Gobierno estuvo marcado por el rescate de los 33 mineros atrapados en la mina San José y por movilizaciones sociales. El exitoso operativo de rescate de los mineros, montado en agosto de 2010, coincidió con el momento de mayor índice de aprobación a nivel interno y de reconocimiento internacional. Piñera aprovechó el episodio para demostrar sus RP de estrategia política –su capacidad de gestión parar la resolución de conflictos– generando RP de apoyo ciudadano y logrando RP internacionales. Un factor externo positivo también ayudó a mantener su PPI estable: durante 2010-2013 el PIB creció en 5,3%, con disminución en la tasa de desempleo y la inflación, siendo este el último periodo de gran crecimiento económico en Chile. Los desafíos más grandes al LP de Piñera fueron el Movimiento Estudiantil de 2011 y el Movimiento Regionalista de Aysén en 2012. Las movilizaciones, sumadas a la derrota oficialista en comunas emblemáticas durante las elecciones municipales de 2012, reflejan la pérdida de RP de apoyo ciudadano. Las demandas insatisfechas del movimiento estudiantil permitieron que Michelle Bachelet alcanzara su segundo mandato presidencial en 2014, pero al quedar desposeída de los RP institucional-partidarios necesarios para concretar las demandas sociales y deslegitimada por episodios de corrupción cometidos por familiares cercanos, se abre una segunda oportunidad para Piñera en la campaña presidencial de 2017.

Piñera cuenta con dos RP de estrategia política valorados: su imagen de empresario y su perfil como político demócrata de centroderecha. La percepción de Piñera como un exitoso hombre de negocios se traduce en un RP de estrategia política que le permite ser reconocido ante la opinión pública por “su capacidad para generar empleo y su preparación para resolver los problemas del país, en especial los económicos” (Navia y Rivera, 2019, p. 70). Pero este atributo es a la vez, un arma de doble filo: Piñera, en sus roles político y empresarial, representa en su persona la unión espuria entre la elite política y económica, altamente cuestionada por la sociedad chilena durante la última década⁴. La principal desventaja de este RP es que depende demasiado del factor externo: solo un contexto de crecimiento económico alto lograría posicionar al presidente en una PPI fuerte. Piñera también cultivó un perfil de díscolo al interior de su coalición política, logrando diferenciarse de esta última en aspectos cruciales. Fue uno de los pocos políticos de derecha en declarar públicamente su voto por la opción NO en el plebiscito de 1988, que definía la continuidad de Pinochet. En el contexto de la transición, cuando una mayoría de los representantes de derecha fueron funcionarios de la dictadura, este gesto político –sabiamente explotado– marca una distinción entre Piñera y el resto de su coalición, transformándose en un RP de estrategia política clave, al convertirlo en el único candidato de su sector con credenciales de demócrata.

La coalición política del candidato, Chile Vamos, aporta RP institucionales: la presencia de dos grandes partidos tradicionales, RN y UDI, con altos grados de institucionalización, una base electoral estable y disciplina partidaria de los representantes en el Congreso (Toloza y Toro, 2017), brinda estabilidad ante un eventual Gobierno. Durante la campaña presidencial, la coalición utiliza la estrategia de criticar el bajo rendimiento económico del oficialismo saliente y explotar los temores de la ciudadanía respecto de un posible efecto de contagio de la sociedad chilena con la fallida experiencia venezolana, utilizando como expresión discursiva el Chilezuela. Esta estrategia rinde sus frutos: en la primera vuelta presidencial, de julio de 2017 se impone Sebastián Piñera, con 36,64% de los votos, seguido de Alejandro Guillier, con 22,70%. La normativa constitucional indica la regla de mayoría absoluta (50% + 1) para que un candidato resulte electo en primera vuelta. Al no lograr tales porcentajes, la presidencia debería resolverse en una segunda vuelta con los dos candidatos más votados. El 17 de diciembre se realizó la segunda vuelta presidencial, resultando ganador Piñera, con 54,58% de los votos, seguido por Guillier con 45,42%. Un gran punto para destacar de las elecciones es la modalidad de inscripción automática y voto voluntario, que rige desde el 2013, la cual genera, desde su implementación, altos índices de abstención electoral. Durante la segunda vuelta presidencial de 2017 votaron 7.024.222 personas, lo que representa el 49% del padrón electoral (Emol, 2017). Esto puede acentuar aún más el problema de la falsa sensación de mayorías que crean las elecciones presidenciales definidas por segundas vueltas.

Una presidencia en la medida de lo posible: el segundo Gobierno de Sebastián Piñera

Al inicio de su segunda administración al mando de país, la conformación del gabinete presidencial se convierte en un punto relevante para Piñera. Si en su primera presidencia, el LP mantuvo un perfil más tecnocrático, en esta segunda ocasión el LP adquiere un tono más político-ideológico, como estrategia de defensa del modelo neoliberal ante sus detractores. Esto implicó la designación de un gabinete repleto de figuras políticas polémicas, renuncias en tiempo récord y declaraciones que generaron repercusiones negativas en la opinión pública. El ministro de Educación aseveró, ante las precariedades de la infraestructura en los establecimientos de educación pública-secundaria: “¿y por qué no hacen un bingo?” (Soto, 2018), mientras el ministro de Cultura declaró, durante una entrevista de TV, que “El Museo de la Memoria es un montaje” (Cooperativa, 2018): dos ejemplos ilustrativos de declaraciones incendiarias que evidenciaron una desconexión y falta de empatía de los representantes políticos con los problemas y necesidades de la ciudadanía. En muchos casos estos exabruptos terminan con la salida anticipada de los funcionarios cuestionados, mientras aglutinan de forma progresiva a sectores heterogéneos de la sociedad civil en su oposición al Gobierno, generando la pérdida de RP de apoyo popular. Esto representa una falencia en el uso de RP de estrategia política –error de diagnóstico del contexto político, actuando como presidente con apoyo mayoritario sin considerar su PPI débil de entrada, al ser electo con un bajo porcentaje del padrón electoral y sin considerar el clima de malestar creciente de la población hacia la clase política.

A fines de junio de 2018, el Gobierno anuncia la presentación de un equipo especial de Carabineros de Chile –nombrado por la prensa como Comando Jungla, debido a su entrenamiento en Colombia– para realizar operaciones en el sur del país, donde ocurren ataques incendiarios⁵ (Díaz y Casas, 2018). El Comando Jungla representa la creación de un RP de estrategia política cuyo principal objetivo es aprovechar el conflicto histórico chileno- mapuche para militarizar la zona, asegurar la explotación de recursos naturales y generar un enemigo interno (los grupos mapuches definidos como terroristas) –como medio para lograr RP de apoyo ciudadano en torno al consenso sobre una política de seguridad pública. Pero el 14 de noviembre de 2018 es asesinado, en la comunidad de Temucuicui, el comunero mapuche Camilo Catrillanca, a manos del sargento de Carabineros Carlos Alarcón, luego de una operación policial fallida del Comando Jungla (Telesur, 2018). Ante el confuso incidente, personeros del oficialismo respaldan en un primer momento a Carabineros, pero la investigación posterior revela que Catrillanca no tuvo relación alguna con los delitos que le fueron imputados al comienzo, siendo asesinado de un tiro en la nuca mientras conducía un tractor junto a un menor de edad, el cual fue retenido ilegalmente y amedrentado por la policía.

Este hecho activa movilizaciones sociales masivas a nivel nacional e internacional en repudio al asesinato y el posterior intento de encubrimiento por parte de Carabineros y el Gobierno. Organizaciones internacionales de Derechos Humanos calificaron lo ocurrido como “indignante y alarmante” y llamaron al Gobierno de Chile a esclarecer el hecho (CNN Chile, 2018). La oposición aprovechó las protestas para presionar al Poder Ejecutivo con peticiones de renuncia a funcionarios de Gobierno responsables e inician una interpelación contra Andrés Chadwick Piñera, ministro del Interior y primo del presidente (Rollano y Becerra, 2018). Este episodio deja como saldo político las renuncias del intendente de la Araucanía, Luis Mayol, de altos mandos de Carabineros –incluida la renuncia de Hermes Soto, general director de la institución– y la disolución del Comando Jungla. El mal diseño y ejecución de esta política de seguridad, errada desde el momento en que el Gobierno intenta tratar un conflicto histórico-político como uno policial-militar, sumado a la falta de preparación de los carabineros destinados a la operación y el fallido respaldo inicial desde el Gobierno, produjeron un efecto contrario al inicialmente buscado, generando una pérdida de RP de apoyo popular que lesionó su PPI.

Frente a la creciente debilidad del LP generada por los continuos errores políticos no forzados en la utilización de sus RP, Piñera busca reorientar la agenda de gobierno explotando la crisis en Venezuela, tal como lo hizo durante la campaña electoral. En la primera mitad del 2019, el presidente apostará por crear RP internacionales como medios para mejorar su PPI interna. En este periodo, destaca su participación como miembro activo del Grupo de Lima –organización multilateral creada en 2017 para apoyar a la oposición venezolana y encontrar una solución pacífica a la situación en Venezuela (Página 12, 2021)– y la creación, junto con el presidente de Colombia, Iván Duque, del Foro para el Progreso de América del Sur (Prosur): organismo internacional que buscaba reemplazar a la Unasur, apartándose de los principios ideológicos de esta última organización –fundada por presidentes del giro a la izquierda– y persistir en sus críticas al régimen de Nicolás Maduro (Vega, 2022).

La estrategia de utilizar instituciones regionales como medio de adquirir capital político interno no tendrá los resultados esperados: tanto el Grupo de Lima como Prosur terminan siendo identificados como organismos de ideología derechista, sin capacidad de proyección a largo plazo. La oposición venezolana no logra superar la fragmentación para disputar el poder a Maduro y este último demostró resiliencia; por eso la insistencia de estas instituciones en su crítica hacia el Gobierno venezolano comenzó a desgastarse, despotenciando esta RP internacional. Las críticas a Maduro fueron acompañadas con declaraciones y políticas que promovieron la inmigración venezolana hacia Chile. El presidente Piñera señala durante una entrevista en la Deutshe Welle: “vamos a seguir recibiendo venezolanos en Chile” (Pérez, 2018), declaraciones consistentes con la implementación del programa especial de visado para venezolanos, llamado Visa de Responsabilidad Democrática (Serna Duque, 2018). El punto clímax de este nuevo escenario político aconteció a fines de febrero de 2019, cuando Piñera viaja a Cúcuta para participar del evento Venezuela Aid Live, el cual tenía la finalidad de entregar ayuda humanitaria y liberar al país, pero la actividad transcurre “sin pena ni gloria” (Silva Cuadra, 2022). Sin embargo, este viaje tendrá impacto en la política doméstica, ya que los flujos migratorios de venezolanos se multiplican, produciendo una crisis migratoria de proporciones. Ante la opinión pública nacional, Piñera se convierte en el principal responsable de desencadenar la crisis, al promover de forma irresponsable la migración de venezolanos al país.

Al problema migratorio, se suma una economía estancada: el factor externo no se condice con las expectativas que suscitó Piñera durante su campaña electoral⁶. La sensación de agravamiento del factor externo significa la pérdida del RP de estrategia política más importante del presidente: su imagen de buen gestor se desintegra ante un contexto de débil crecimiento económico. La PPI de Piñera comienza a mostrar evidentes signos de fragilidad, observándose una merma sostenida en los RP de apoyo ciudadano: la encuesta Cadem de febrero de 2019 arroja solo un 33% de aprobación presidencial y un preocupante 52% de desaprobación (Luna, 2019).

La serie de revueltas populares iniciadas en octubre de 2019, conocidas como Estallido Social, ha sido sin duda el acontecimiento sociopolítico más importante de las últimas décadas en Chile, marcando un antes y un después en la segunda administración de Piñera, ya que representó el desafío más importante a su EP debido a la magnitud e intensidad de las movilizaciones sociales en su contra. Para intentar superar los enfoques que ubican al presidente en un lugar secundario, dando primacía a los factores sociales (Fraschini, 2021), debemos observar cómo se desenvolvieron los hechos inmediatamente anteriores y posteriores a la crisis, especificando la interacción del LP con los actores sociales en cada coyuntura crítica.

El 1 de octubre de 2019, el Panel de Expertos del Transporte Público decide un aumento tarifario de $30 CLP en los servicios de Metro y Tren Central, pasando a costar $830 CLP en hora punta y $750 CLP en horario valle. A partir del lunes 6 de octubre, comienzan las primeras manifestaciones de estudiantes secundarios, quienes utilizan la evasión masiva en el pago del transporte como repertorio de protesta. El alza del pasaje encarece aún más el costo de vida de las familias santiaguinas, quienes deben acudir en masa al servicio del transporte subterráneo, debido a las recurrentes fallas y demoras en el servicio de transporte urbano que se arrastran desde 2007, con la implementación del plan Transantiago. El ministro de Economía, Andrés Fontaine, responde a las críticas por el alza del pasaje lanzando una frase desafortunada a los medios: “para quien madrugue puede ser ayudado a través de una tarifa más baja” (The Clinic, 2020). Esto es interpretado como una afrenta contra los usuarios del Metro, cuestión que potencia las movilizaciones. El Gobierno decide entonces activar una política de represión, por medio del uso de RP institucional de movilización de las fuerzas de seguridad: personal de Carabineros ingresa a las estaciones de Metro para evitar las protestas, restringiendo los accesos y generando así el colapso del sistema de transporte en horas punta. Esta situación enardeció a los trabajadores que utilizaban el Metro para volver a sus hogares luego de la jornada laboral. Sectores sociales heterogéneos y masivos logran cohesión en su oposición al Gobierno, aunque desde el Ejecutivo interpretan esto como “pequeños grupos organizados” (Bravo, 2019), etiquetando a los manifestantes como “vándalos y violentistas” (2019). El 18 de octubre siete estaciones del Metro son incendiadas y quemadas. El ministro del Interior, Andrés Chadwick, responde invocando la Ley de Seguridad del Estado (RP institucional) para restablecer el orden público (CNN Chile, 2019a). En este punto, las movilizaciones adquieren intensidad inusitada, expandiéndose a todo el territorio nacional. Esta descripción de los acontecimientos permite observar la reiteración de errores en el ejercicio del LP de Piñera: declaraciones impertinentes de los ministros de Estado que despiertan el malestar ciudadano, un mal diagnóstico del escenario político y, por ende, una incapacidad para implementar políticas que mitiguen la crisis. La criminalización de las manifestaciones contra el alza del pasaje del Metro y las medidas represivas adoptadas, tuvieron incidencia directa en la escalada del conflicto social al apagar el incendio con bencina. La declaración de Piñera: “estamos en guerra contra un enemigo poderoso, implacable, que no respeta a nada ni a nadie” (CNN Chile, 2019b) es representativa del tono incendiario con que el Ejecutivo abordó la crisis. Por otro lado, los manifestantes apelan a la memoria de abusos padecidos durante 30 años de neoliberalismo en Chile como modalidad de inscripción de la acción colectiva –No son 30 pesos, son 30 años fue la consigna de las protestas.

A pesar de contar con un RP social importante, debido al respaldo de los medios de comunicación hegemónicos hacia el presidente –canales de TV y prensa escrita que al inicio muestran los hechos como simples episodios de delincuencia callejera–, la presión social hacia estos medios y la impugnación a quienes reportaban en las calles por la cobertura sesgada de los acontecimientos, logra cambiar el enfoque de la noticia, enfatizando posteriormente en las demandas ciudadanas y los excesos cometidos por las fuerzas de seguridad. Esto fuerza al presidente a intentar retomar el control de estos RP, concretando reuniones secretas con altos ejecutivos y rostros de TV para establecer censuras a ciertos contenidos expuestos en pantalla, bajo el justificativo de “coordinación de seguridad” (Tabilo, 2020). Luego de desatadas las manifestaciones a nivel nacional con un grado de intensidad inusitado, debido a los saqueos e incendios que le siguieron, el presidente decide apelar al estado de excepción constitucional de emergencia, como RP institucional para intentar frenar las manifestaciones, llevando efectivos militares a las calles para realizar labores de orden público en las zonas catalogadas de emergencia. La falta de preparación de los uniformados para tratar problemas de seguridad interna y el ensañamiento de militares y carabineros contra los manifestantes generó un saldo de 34 muertos, 220 víctimas de trauma ocular, debido a disparos efectuados por agentes del Estado, 194 denuncias de mujeres por violencia sexual y miles de heridos (INDH, 2023).

Esta situación activa a la oposición política, anunciando el uso del RP institucional de juicio político (acusación constitucional) contra el presidente y su ministro del Interior, por la responsabilidad política en las violaciones a Derechos Humanos generalizadas durante el Estallido Social. El proceso del primer juicio político demuestra los RP institucionales-partidarios del presidente: la alta disciplina partidaria de los parlamentarios oficialistas en el Congreso, permitió detener el juicio político bajo la figura de la cuestión previa votada favorablemente para el presidente en Cámara Baja. Pero el ministro del Interior no corre la misma suerte: debilitado por el caso Catrillanca, Chadwick renuncia a su cargo días antes de la acusación constitucional, la cual termina con la inhabilitación del ministro para asumir cargos de representación pública por un plazo de cinco años. Este hecho puede tener una doble lectura: por un lado, representa un debilitamiento del LP debido a la pérdida de un ministro clave para la presidencia pero, desde otra perspectiva, la salida de Chadwick puede interpretarse como un signo de institucionalización del régimen político, debido a que la oposición se da por satisfecha con la renuncia del ministro y no insiste con la destitución del presidente, evidenciando una dinámica estable entre oficialismo-oposición⁷. La oposición no logra capitalizar el descontento de las movilizaciones sociales: líderes del FA son expulsados de las protestas e increpados públicamente por los manifestantes. Esto evidencia un desacople entre la causa demandante (social) y la causa decisoria (política), que deben articularse para producir una caída presidencial (Ollier, 2008). El LP débil de Piñera es contenido por partidos políticos oficialistas institucionalizados y con miembros que responden disciplinadamente en el Congreso, constituyendo un “escudo legislativo” (Pérez Liñán, 2009) capaz de proteger al presidente ante el juicio político y contener la causa motora de la inestabilidad presidencial.

Ante el clima de incertidumbre, el 15 de noviembre los principales partidos políticos deciden firmar el Acuerdo por la Paz Social y la Nueva Constitución, como medida que buscaba dar cauce institucional a las demandas sociales y detener las revueltas contra el presidente. Esto implicaba sacrificar la Constitución de 1980, interpretado como necesario para detener una situación de inminente IP. El acuerdo en sí mismo representa otro signo de institucionalización del régimen: un pacto transversal entre representantes políticos de oficialismo y oposición que busca proteger la institución presidencial. Se activa así un proceso constituyente que paradójicamente, no concluirá en una nueva Carta Magna. El Estallido Social deja al desnudo la débil PPI del presidente, constatada en la dilapidación de sus RP de apoyo ciudadano: la encuesta CEP para el periodo noviembre-diciembre de 2019, arroja un 6% de aprobación –el más bajo de un presidente desde el retorno a la democracia (González, 2020).

El 11 de marzo de 2020 la OMS declara la pandemia mundial derivada de la enfermedad por Coronavirus 2019 (Covid-19), los presidentes y líderes mundiales adoptan medidas para impedir la propagación del virus al interior de sus territorios. En el caso chileno, el presidente opta por utilizar sus RP institucionales para decretar el estado de excepción constitucional de catástrofe (Monasterio, 2021). El nuevo escenario le permite al presidente detener la movilización en su contra –el estado de excepción implica el toque de queda y la prohibición de circulación– y levantar en algo su alicaído LP al demostrar su principal RP de estrategia política: una buena capacidad de gestión en el proceso de vacunación. Pero escándalos referidos a contratos del Ministerio de Salud con residencias sanitarias privadas que perjudicaban al sector público, opacaron su éxito inicial (Salgado, 2020).

Ya casi finalizando su administración, Piñera debe enfrentar un segundo juicio político por el caso Pandora Papers, una investigación internacional que revela la filtración de documentos financieros de 35 líderes políticos en el mundo vinculados con compañías extraterritoriales u ossfhore (BBC, 2021). En Chile se publican las acciones que los hijos de Piñera tenían en la minera Dominga, propiedad de su amigo Carlos Délano. El traspaso de la propiedad desde los Piñera hacia Délano dependía de una cláusula que condicionaba el pago de la última cuota a la no aprobación de nuevas regulaciones ambientales que impidieran realizar el proyecto minero. Esta decisión dependía exclusivamente de Piñera, en su calidad de presidente de la República durante su primer Gobierno. La comisión investigadora de la Cámara de Diputados concluyó que el presidente buscó beneficiar a la minera Dominga, cancelando arbitrariamente la construcción de la central termoeléctrica Barrancones en la comuna de La Higuera, zona donde iba a emplazarse Dominga (Skoknic y Arellano, 2021). Los medios locales aprovecharon para dar total cobertura al escándalo de corrupción, pero debido al contexto pandémico que desincentivó las reuniones públicas masivas, no se producen movilizaciones contra el presidente.

La oposición presenta una segunda acusación constitucional, la cual da cauce con la votación de admisibilidad en Diputados, pero termina siendo finalmente rechazada en el Senado. El segundo proceso de juicio político corrobora la fortaleza del escudo legislativo como RP institucional clave para frenar la IP. La oposición presenta la acusación constitucional, pero su fragmentación interna le impide la cohesión necesaria para sostener el proceso de juicio político hasta el resultado de destitución. Hochstetler (2008) señala que los presidentes más proclives a ser desafiados presentan como características la preferencia por políticas neoliberales, estar implicados en escándalos y carecer de mayoría parlamentaria, siendo factor clave en la remoción del cargo, la presencia o ausencia de grandes protestas callejeras en su contra. Los dos procesos de juicio político contra Piñera, en 2019 y 2021, evidencian respectivamente la presencia y la ausencia de esta variable clave, aunque en ninguno de los casos se produce como resultado la IP. Esto puede respaldar la idea de que el factor destituyente clave en un régimen político institucionalizado como el chileno, no son las grandes protestas callejeras, sino la ausencia de RP institucionales que constituyen un escudo legislativo (Pérez Liñán, 2009): altos quórums constitucionales requeridos en el Senado para proceder con la destitución y alta disciplina partidaria de los parlamentarios oficialistas en el Congreso a la hora de votar en el juicio político.

Conclusiones

El segundo Gobierno de Sebastián Piñera representa un desafío para quienes estudian los LP o la EP debido a que, a pesar de la fuga constante de sus RP de apoyo ciudadano, los desafíos planteados por actores sociales y por un factor externo poco propicio, logró concluir su mandato sin caer en la IP. Desde la perspectiva del LP, fueron las malas decisiones del presidente, basadas en una lectura errada del contexto político, lo que decantó en una PPI frágil. Piñera fue elegido presidente en unas elecciones con altos índices de abstención (51%). Sin considerar su PPI inestable inicial, derivada de elecciones con alto grado de abstencionismo electoral y utilizando una retórica más confrontacionista y comprometida con la derecha, pierde su RP de estrategia política al dejar de ser percibido como político moderado de centro-derecha. El desacople entre las altas expectativas de crecimiento económico preelectoral y el bajo rendimiento económico poselectoral, significa la pérdida de otro RP de estrategia política clave: el atributo de Piñera como buen administrador terminó siendo una desventaja, en tanto dependía en gran medida del factor externo, sobre el cual el LP no mantiene control directo. El malestar social explota a fines de 2019, restringiendo la posibilidad de acción del LP. A partir del estallido, el Gobierno de Piñera se queda sin capacidad de reacción y con una PPI sumamente frágil, solo busca culminar su periodo presidencial sin ser destituido.

Una pregunta interesante de responder sería; ¿por qué a pesar del pobre ejercicio de su LP, con todos los obstáculos externos y una PPI cada vez más debilitada, Sebastián Piñera pudo evitar la IP y culminar su segundo mandato?

La respuesta puede encontrarse en el régimen político, el cual –a pesar de mostrar síntomas de desinstitucionalización– contó con partidos institucionalizados en el oficialismo (RN y UDI) y miembros en el Parlamento que demostraron disciplina partidaria en ambos procesos de juicio político. Dos tipos de RP institucionales fueron claves para proteger el LP de Piñera: 1) los RP utilizados para contener las manifestaciones sociales (capacidad de invocar la Ley de Seguridad del Estado, decretar estado de excepción constitucional, etc.) y 2) los RP activados para evitar la destitución presidencial durante los juicios políticos. Al contrario de la literatura que enfatiza en los movimientos sociales como factor explicativo de los desafíos presidenciales, la revisión al LP de Sebastián Piñera evidencia la importancia de contar con un escudo legislativo fuerte bajo un contexto de crisis sociopolítica con resultado de juicio político, en un régimen político (aún) institucionalizado. Hubo dos momentos durante la crisis política en los cuales se observa una dinámica estable oficialismo-oposición, rasgo de institucionalización de un régimen político:

a) El Acuerdo por la Paz Social y la Nueva Constitución, que reunió a los máximos representantes de los partidos políticos en su objetivo de proteger la institución (presidencial) y b) el juicio político con resultado de destitución del ministro del Interior, sacrificio político con el cual la oposición se dio por satisfecha, sin insistir en la destitución presidencial.

Vale mencionar la crítica de Tereshuk (2021) a la “calidad de escaparate de las instituciones fuertes” (2021, p. 319) en el caso chileno, debido a que representa una gran paradoja: la misma fortaleza institucional que permite proteger a Piñera de una caída presidencial es, a la vez, factor de rigidez que impide incorporar las demandas ciudadanas en un contexto de transformaciones sociales. Esta cuestión nos remite a las preguntas propias del debate actual sobre las crisis de las democracias contemporáneas: la calidad de nuestras democracias, los límites y alcances de los regímenes democráticos en la producción de resultados esperados por la ciudadanía y los factores-actores externos que pueden constreñir el funcionamiento del régimen democrático, incidiendo sobre los procesos electorales y en el efectivo ejercicio de los derechos políticos y civiles.

Otro punto importante de constatar es que, a pesar del declive de la PPI de Sebastián Piñera a lo largo de su segunda presidencia, no se verifica la capitalización de esta situación por parte de la oposición: si bien el incidentado Gobierno de Piñera II obstruyó la posibilidad de posicionar al candidato de su coalición, Sebastián Sichel, como carta presidencial en las elecciones de 2021, permitiendo el triunfo de Gabriel Boric, el fin de la Concertación como alianza política estable y la posterior fragmentación de la centro-izquierda en una serie de partidos pequeños con representación en el Congreso, son elementos que impiden constatar aquel juego de poder de suma cero, observado en contextos de baja institucionalización (Ollier, 2014). La extraña dinámica entre un presidente y una oposición frágiles, son señales de una crisis de representación en ascenso, donde ninguno de los actores políticos es capaz de reivindicar las demandas de los representados. El creciente abstencionismo electoral –solo detenido temporalmente por la reforma electoral que reemplazó la elección voluntaria por elección obligatoria en 2022– y la alternancia durante 16 años en solo dos figuras políticas –Bachelet y Piñera– son datos que apoyan la tesis sobre la crisis de representación.

Representantes fragmentados y parapetados en instituciones políticas con evidentes signos de desgaste por la desidia de los representados, solo puede significar crecientes problemas de gobernabilidad. Es por eso que debemos volver a revisar la noción de liderazgo como “relación que se activa para resolver cierto problema, activar cierto proceso decisional” (Fabrinni, 2009: 24). Ante el fetichismo institucionalista-liberal que anida en Chile y que busca reducir el LP a una concepción de líder como mero administrador de las instituciones existentes e incapaz de manejar episodios críticos, se debe enfatizar la función del líder como productor de bienes materiales e inmateriales, capaz de resolver los problemas de la acción colectiva y transformar la institucionalidad, siempre pensando en mejorar la calidad del régimen democrático y la relación representantes-representados.

Referencias bibliográficas

Cientista Político por la Universidad de Buenos Aires (Buenos Aires, Argentina). Afiliación institucional: investigador Independiente. Correo electrónico: rolandojaimem@gmail.com. Temas de especialización: liderazgo político, instituciones y procesos políticos, régimen político e integración regional en América Latina y Europa.↩︎
Así refiere Mella Polanco (2020) a la incapacidad de respuesta del LP de Piñera durante la crisis provocada por el Estallido Social: “El Presidente Piñera al parecer ha optado por la táctica del Presidente liberal Ramón Barros Luco (1910-1915) bajo condiciones históricas y políticas muy diferentes: “No hay sino dos clases de problemas en política: los que se resuelven solos y los que no tienen solución”.↩︎
Esta desconfianza se hace explícita en las declaraciones de Ignacio Briones, exministro de Hacienda de Sebastián Piñera, para explicar su rechazo por la palabra líder: “¿Ustedes saben cómo se dice “líder” en alemán? Führer. Me carga la palabra líder” (Briones y Blumel, 2024).↩︎
La avalancha de casos de corrupción que comenzaron a revelarse en Chile ha generado dudas respecto del grado de injerencia de los grandes grupos económicos sobre la política y la real autonomía de esta última respecto de los primeros. El mismo Piñera contaba con un largo prontuario de casos que evidenciaban su astucia para jugar al filo de la legalidad, a la hora de concretar sus negocios. Los conflictos de interés, tanto del presidente como de figuras cercanas en su gabinete, fueron episodios reiterados durante su primer Gobierno.↩︎
Estos ataques, perpetrados por organizaciones indígenas autonomistas, se enmarcan dentro de la llamada Violencia en la Macrozona Sur: una serie de conflictos político-territoriales iniciados en 1997 que involucran a comunidades mapuche, el Estado de Chile y diversos sectores económicos empresariales y terratenientes, y cuyo antecedente histórico es la Ocupación de La Araucanía, a fines del siglo XIX, por parte del Estado de Chile.↩︎
Rivera (2019) refiere a una confluencia entre la desaceleración y el colapso de las expectativas, con un crecimiento económico del 1,8% en 2018, por debajo del promedio anual del crecimiento durante el segundo Gobierno de Bachelet. Esto evidencia que, aún antes de la crisis económica mundial derivada de la pandemia por Covid-19, no había indicios positivos del LP sobre el factor externo.↩︎
Ollier (2010) define tres rasgos para las Democracias Presidencialistas de Baja Institucionalización: 1) presencia de configuraciones partidarias sobre partidos políticos, 2) fuentes extrapartidarias de poder y 3) cambio en la dinámica oficialismo-oposición por la de presidente-oposición. La dinámica estable oficialismo-oposición puede interpretarse como un signo de institucionalización del régimen.↩︎

Perdido (pero resguardado) en su laberinto: el liderazgo presidencial de Sebastián Piñera (2018-2022)

Lost (but Sheltered) in His Labyrinth: The Presidential Leadership of Sebastián Piñera (2018–2022)

Marco teórico

Y fueron 30 años: un recorrido por el Chile de la transición

Contexto de asunción

Una presidencia en la medida de lo posible: el segundo Gobierno de Sebastián Piñera

Conclusiones

Referencias bibliográficas