DOI: 10.60728/da6qf004

Valoración de la programación de necesidades en la ejecución del gasto, desde el enfoque del programa presupuestal 068

Assessment of Needs Programming in the Execution of Expenditure, from the Approach of Budget Program 068

Cecilia Elizabeth Olivos Ramírez¹

https://orcid.org/0000-0002-5443-3464

Recepción: 21/12/2022

Aceptación: 15/05/2024

Resumen: Una problemática de la modernización de la gestión pública es la débil articulación de las herramientas de planeamiento y presupuesto, siendo los servidores públicos quienes están más relacionados con los procesos y saben lo que la población necesita; sin embargo, no utilizan una fuente de información que les permita identificar y priorizar las necesidades para lograr una adecuada calidad del gasto público. En ese sentido, este articulo determinó la incidencia entre la programación del cuadro de necesidades y la ejecución del gasto, en el marco del Programa Presupuestal 068 de un centro del tercer nivel de atención², que brinda atención oftalmológica, año 2021. La metodología empleada fue el enfoque cuantitativo y nivel correlacional causal. La población estuvo conformada por 530 trabajadores de un centro del tercer nivel que brinda atención oftalmológica, con una muestra de 100 colaboradores encuestados mediante la aplicación de un cuestionario (autor). La conclusión reafirma que la programación del cuadro de necesidades es el punto de partida y cimiento para lograr una adecuada y eficiente ejecución del gasto público y el cumplimiento de los objetivos del Programa Presupuestal 068, Reducción de la vulnerabilidad y atención de emergencias por desastres.

Palabras Claves: Programa presupuestal, cuadro de necesidades, identificación, clasificación, ejecución presupuestal.

Abstract: A problem in the modernization of public management is the weak articulation of planning and budgeting tools, since public servants are the ones who are most related to the processes and know what the population needs; however, they do not use the source of information that allows them to identify and prioritize the needs and achieve an adequate quality of public spending. In this sense, this article determined the incidence between the programming of the table of needs and the execution of the expenditure, within the framework of the Budget Program 068 of a third level center that provides ophthalmologic care, year 2021. The methodology used was quantitative and causal correlational. The population consisted of 530 workers of a third level center that provides ophthalmologic care, with a sample of 100 collaborators surveyed through the application of a questionnaire (author). The conclusion reaffirms that the programming of the table of needs is the starting point and foundation to achieve an adequate execution of public expenditure, to achieve an adequate efficiency of public expenditure and the fulfillment of the objectives of Budgetary Program 068 Reduction of vulnerability and attention to emergencies due to disasters.

Keywords: Budget program, table of requirements, identification, classification, budget execution.

Introducción

En el año 2020 el gasto fiscal a nivel mundial representó el 3.7% en relación con el PBI, siendo Japón el país que ocupó el primer lugar con un gasto del 21% del PBI, según British Broadcasting Corporation (BBC). Latinoamérica tuvo un gasto inferior que el promedio a nivel internacional (2,4% del PBI); es decir, presentó los niveles más ineficientes del gasto público a causa del malgasto presupuestario en adquisiciones, salarios y transferencias. De acuerdo con Izquierdo et al. (2018), los factores que contribuyeron a incrementar la ineficiencia del gasto fueron el derroche presupuestario de gastos innecesarios, los débiles incentivos políticos y las frágiles instituciones presupuestales.

Ante ello, el proceso de modernización del Estado busca que la administración pública genere incentivos para que su intervención sea eficiente, orientada a resultados y su prioridad sean los ciudadanos; sin embargo, aún representa un gran desafío para los países de América Latina. La Nueva Gestión Pública brinda una técnica de gestión conocida como Gestión por resultados mediante el uso eficiente de los recursos humanos, tecnológicos y financieros, que se viene aplicando en los países integrantes de la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico (​OCDE), como el caso de Chile. Gerhard Steger afirma “la principal preocupación de un presupuesto orientado a resultados es vincular los recursos asignados con resultados palpables para los ciudadanos” (Steger, 2018, p. 522). Para lograrlo, la OCDE recomienda “pasar de un sistema de control basado en insumos hacia un sistema de control basado en techos de gastos y resultados, apoyándose en unidades de gestión fiscal sólidas en los ministerios sectoriales o pliegos” (OCDE, 2023, p.19). Es decir, es necesario dejar de percibir al presupuesto como un instrumento rígido y se busca articular el proceso presupuestario y la asignación de recursos con resultados medibles.

En el caso peruano, a partir de 2007 se dispuso implementar la estrategia del Presupuesto por Resultados (más adelante PpR), a cargo del Ministerio de Economía y Finanzas, que constituyó un enfoque de la gestión pública para contribuir a mejorar la calidad del gasto público. Sin embargo, Vargas y Zavaleta (2020) enfatizaron en que el nivel de ejecución o eficiencia del gasto no concretizan resultados, porque se deja de lado aquellos gastos que conllevan a mejorar la calidad de vida de los ciudadanos y se focaliza en gastos de inversión.

Es importante mencionar que una de las herramientas del Presupuesto por Resultados son los Programas Presupuestales (PP), el cual debe trabajarse conjuntamente con una adecuada gestión presupuestaria para alcanzar los objetivos planteados y en beneficio del usuario objetivo y la satisfacción de sus necesidades (Gutiérrez, 2017). La Resolución Directoral 034-2020-EF/50.01 (2020), indica que el programa presupuestal está diseñado para lograr resultados en beneficio de una población o de su entorno y su importancia radica en que permite determinar productos o entregables que abordan causas específicas.

Según la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM), el Programa Presupuestal 068 tiene como finalidad disminuir o evitar riesgos, así como la organización, respuesta y atención ante eventos adversos por emergencias o desastres. Cuando se produce un evento adverso, los establecimientos de salud son los lugares a donde se acude en busca de apoyo y atención, convirtiéndose en actores principales ante escenarios de emergencia o desastres. Sin embargo, de acuerdo con lo señalado por el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF, 2021), únicamente el 2.8% de los recursos del PP 068 se asignó al sector salud del nivel de Gobierno a nivel nacional. Ortiz (2017) concluyó que la calidad de gasto del PP 068 es deficiente, pues solo el 1% de su presupuesto fue asignado a cumplir metas del programa, y enfatiza en que no se cuenta con las herramientas para emplear y evaluar adecuadamente la información de los indicadores de desempeño.

Asimismo, para el Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI, 2020) el 52% de la población peruana en el año 2018 presentó alguna necesidad básica insatisfecha, de acuerdo con el Mapa de Pobreza Monetaria Provincial y Distrital. Por ello, Robinson y Last (2015), como se citó en Rodríguez et al. (2020), recalcaron que la forma de ejecutar eficientemente el gasto público es través de la información que brinda la ciudadanía respecto de sus necesidades prioritarias acordes con el entorno, pues el fin último de la administración pública debe ser la satisfacción de las necesidades de los ciudadanos.

Por tal motivo, la investigación se apoya en la etapa de la programación de bienes, servicios y obras, donde las áreas usuarias de las entidades públicas planifican y elaboran el cuadro de necesidades de acuerdo con sus demandas o requerimientos priorizados de bienes y servicios, en cumplimiento a las metas que se pretender lograr. Sin embargo, a pesar de que se programen y cuantifiquen las necesidades prioritarias en la primera fase presupuestaria, los resultados no se ven reflejados en la ejecución de los objetivos ni en favor de la ciudadanía.

Tomando en cuenta lo señalado, el artículo tiene la siguiente interrogante: ¿cómo incide la programación del cuadro de necesidades en la ejecución del gasto en un centro del tercer nivel que brinda atención oftalmológica en 2021?, y se apoya sobre la hipótesis de que la programación del cuadro de necesidades tiene una relevancia significativa en la ejecución presupuestal, en el logro de los objetivos institucionales de una entidad pública y en mejores condiciones de vida de la población.

Por lo tanto, es importante mejorar la programación de los recursos sobre la base de una apropiada y oportuna identificación de las necesidades priorizadas en el PP 068, como punto de partida del proceso presupuestario. Esto conllevará al cumplimiento de objetivos y resultados del programa y, principalmente, se verá reflejado en la protección y recuperación de la salud de la ciudadanía.

Por tal motivo, la presente investigación servirá como guía para los servidores públicos, principalmente, coordinadores y equipos técnicos del Programa Presupuestal 068 para que implementen medidas que optimicen la programación del cuadro de necesidades de bienes y servicios acordes con la realidad de su institución o ámbito territorial. Asimismo, contribuye a revalorar la importancia de la programación de necesidades en el proceso presupuestario y logístico, debido que está enmarcado para dar respuesta a un problema en específico, y actualmente no está dando los resultados esperados para los cuales fueron diseñados.

Finalmente, el presente trabajo de investigación comprende la sección 1, que detalla el marco teórico de las necesidades; la sección 2 se refiere a las bases teóricas y normatividad de la programación multianual de bienes y servicios; la sección 3 al enfoque teórico de la ejecución del gasto y sus componentes; la sección 4 a la metodología que detalla el tipo y diseño de investigación, se analiza la población de estudio, la delimitación del tamaño y selección de la muestra, así como las técnicas de recolección de datos; la sección 5 detalla el análisis e interpretación de los resultados; la sección 6 realiza la discusión de resultados contrastados con las hipótesis planteadas y luego se detallan las conclusiones.

Enfoques teóricos sobre las necesidades

Aquí se abordan los enfoques y teorías de las necesidades, así como los modelos para el análisis y evaluación de necesidades. Una de las teorías más resaltantes es el aporte de Abraham Maslow, quien jerarquizó las necesidades desde las básicas hasta las elementales como: necesidades orgánico-vital, necesidades de protección-reaseguramiento, necesidades de afecto o cariño-pertinencia, necesidades de estimación y las necesidades de desarrollo personal, y posteriormente añadió a dicha jerarquía la necesidad de saber-comprender y las necesidades estéticas. Esta teoría se basó principalmente en que la satisfacción de estas necesidades tiene su origen en los sentimientos de autoconfianza, utilidad, suficiencia; es decir, la teoría de Maslow se centró en las necesidades de autorrealización o todo lo que la persona puede hacer (Castro-Molina, 2018).

Otro enfoque es la teoría marxista de las necesidades, donde la producción capitalista es un factor que determina las necesidades biológicas de los seres humanos y se reconoce a la mercancía y la producción como determinantes de la necesidad y el consumo. Es decir, la necesidad se entiende como la carencia de un bien que integra a una población consumista, donde el capitalismo crea nuevas necesidades, colocando en el mercado nuevas mercancías para que sean consumidas (Keucheyan, 2018).

Una de las teorías que enfatiza que las necesidades no dependen de preferencias individuales, sino que están determinadas por la sociedad, es la denominada teoría objetiva-relativista de las necesidades. Esta teoría no toma en cuenta las preferencias subjetivas, se refiere a necesidades definibles, medibles y difieren según la situación histórica, época, cultura, comparación de grupos sociales (Sánchez y Bódalo, 2002).

A través de la teoría de la necesidad objetiva, abordada por Doyal y Gouch, las necesidades son de carácter universal y hay dos niveles de necesidades: primero las necesidades básicas, que incluye la salud física y autonomía, y las necesidades intermedias, que van a permitir satisfacer las necesidades básicas, por ejemplo: agua, vivienda, ambiente laboral, medio ambiente, salud, seguridad física, económica, entre otros. El propósito de esta teoría fue rehusar el agravio cuando la persona se ve impedida de satisfacer las necesidades de la salud, supervivencia física y lograr la participación social y crítica (Groppa, 2004).

La intervención estatal fue abordada en la discusión de la necesidad por Santarsiero (2019) e involucra dos medios: el entendimiento de las necesidades y el entendimiento de los representantes sociales. Desde la perspectiva del autor, la atención de las necesidades desde el Estado inició con el Estado Benefactor, entendido como un patrón que se enfocó en la repartición igualitaria de la renta entre la comunidad; sin embargo, perdió protagonismo con el esquema eficiente de mercado.

Por otro lado, Diz (2017) recalcó que las necesidades son el cimiento del propósito de los programas, por ello describió tres modelos representativos: a) Modelo ANIZE, de Pérez Campanero, compuesto por tres fases (fase de reconocimiento, fase de diagnóstico y fase de toma de decisiones); b) Modelo de Pineault tiene dos fases fundamentales (fase de determinación de necesidades y de propiedades); c) Modelo de Witkin y Altschuld comprendió tres fases secuenciales (fase preevaluativa, fase evaluativa, fase posevaluativa).

Tabla . Fase de los modelos de análisis de necesidades

Nota: adaptado de: Necesidades formativas. Modelos para su análisis y evaluación (Diz, 2017, pp. 2-3. Recuperado de: https://revistas.udc.es/index.php/reipe/article/view/reipe.2017.0.06.2132/pdf).

La programación multianual de bienes y servicios

Desde la perspectiva de las políticas públicas y sociales, el concepto de necesidad está asociada con el Estado de Bienestar, donde la necesidad es evaluada de manera subjetiva y es utilizada como regla para acceder a la magnitud de la protección social (Moreno et al., 2015). Desde la postura del investigador, la programación del cuadro de necesidades representa la base principal y punto de partida del proceso logístico y presupuestario, definido como el análisis, evaluación, identificación y cuantificación de los recursos (bienes y servicios) que demandan los usuarios con la finalidad de producir efectos positivos en el bienestar de la ciudadanía.

De acuerdo con la legislación peruana, el artículo 11 del Decreto Legislativo 1439, Decreto Legislativo del Sistema Nacional de Abastecimiento (SNA) señala como primer componente del SNA a la Programación Multianual de Bienes, Servicios y Obras que permite identificar los bienes, servicios y obras que requieren las entidades del Estado por un periodo de tres años, cuyo producto final es el Cuadro Multianual de Necesidades. Este último permite asegurar la ejecución y atención oportuna de bienes, servicios y obras, así como, la identificación del impacto de ejecución y el cumplimiento de metas y objetivos de las entidades.

Este decreto señala que los componentes de la programación son: el Planeamiento Integrado, que comprende la identificación de las necesidades que se encuentran reflejadas en los siguientes planes: Plan de aseguramiento, Plan de distribución y Plan de mantenimiento, teniendo en cuenta los objetivos estratégicos y operativos de la entidad. El otro componente es la Programación, que permite cuantificar o dar valor a los bienes, servicios y obras identificados en el componente anterior, y finalmente se consolidará la elaboración del Cuadro Multianual de Necesidades. Tiene como finalidad determinar la demanda de necesidades, apoyar en la oportuna atención de requerimientos y en la toma de decisiones de los actores involucrados en el proceso logístico.

De acuerdo con el capítulo III de la Resolución Directoral 0003-2021-EF/54.01 (2021), que aprueba la Directiva 01-2021-EF/54.01 - Directiva para la Programación Multianual de Bienes, Servicios y Obras, señala que las fases de la programación multianual de bienes, servicios y obras son la formulación (identificación, clasificación y priorización) y la aprobación de necesidades.

En la primera fase de formulación del cuadro necesidades se reconocen las solicitudes de bienes y servicios para luego ser valorizados por medio del Cuadro Multianual de Necesidades. Los insumos requeridos son los centros de costos, actividades operativas, estructura funcional programática, catálogo único del MEF, listado de insumos (kits de PP), obligaciones financieras y previsiones presupuestales, programación multianual de inversiones, necesidades de capacitación, Registro Nacional de Proveedores y documentos previstos en el planeamiento integrado. Esta fase abarca las actividades de identificación, determinación y estimación monetaria de las necesidades, según la R. D. 0003-2021-EF/54.01 (2021).

Posteriormente, los bienes y servicios identificados y valorizados son clasificados y priorizados, obteniéndose el Cuadro Multianual de Necesidades ajustado a la asignación presupuestaria multianual. En esta fase es necesario tener los siguientes insumos: Cuadro Multianual de Necesidades - CMN en fase de identificación y la Asignación Presupuestaria Multianual (APM). Las actividades que se realizan son: la aplicación de criterios de agrupación, aplicación de orden de prelación y el ajuste y/o actualización del CMN, de acuerdo con la R. D. 0003-2021-EF/54.01 (2021).

En la última fase de aprobación del cuadro de necesidades se afianzan y se reafirman las demandas de bienes, servicios y obras estimando el límite de los créditos presupuestarios, lo que conllevará la actualización del Cuadro Multianual de Necesidades. En la fase de clasificación y aprobación se requiere del Presupuesto Institucional de Apertura – PIA y las actividades que contempla son la adecuación del CMN, consolidación del CMN de los usuarios y la gestión de la aprobación del CMN.

Una de las dimensiones de la variable programación de necesidades es el Programa Presupuestal, que constituye un instrumento de la administración pública por resultados que se genera como consecuencia de un problema en particular y es considerado como una “unidad de programación de las acciones de los Pliegos, las que integradas y articuladas se orientan a proveer productos para lograr resultados u objetivos estratégicos institucionales” (Ministerio de Salud [MINSA], 2021). Uno de los tres programas presupuestales que conduce el MINSA es el PP 068 el cual tiene entre sus funciones fortalecer la continuidad y operatividad de los servicios de salud, así como favorecer una respuesta adecuada ante emergencias o desastres. Los procesos de la Gestión del Riesgo de Desastres instan que “las entidades públicas deben priorizar la programación de recursos” (Ley 29664, art. 5, 2011) tanto humanos como materiales necesarios para solucionar las peticiones de un área afectada.

La programación multianual de metas físicas y financieras del PP 068 del sector salud se realiza en marco de los Contenidos Mínimos del Programa Presupuestal difundidos por la Presidencia del Consejo de Ministros, a través de la Dirección General de Gestión de Riesgo del Desastres y Defensa Nacional en Salud y de acuerdo con la normatividad vigente. Asimismo, la DIGERD MINSA indica que en la programación y ejecución del presupuesto se debe priorizar las actividades que integran los servicios críticos del PP 068 salud.

La ejecución del gasto y sus componentes

El gasto público es abordado por varios autores y enfoques, una de ellas es el modelo IS – LM, que mide el efecto del cambio del gasto público y está representado a través de la cursa IS (cambios de niveles de demanda e ingreso); sin embargo, no se especifica la naturaleza propia del gasto público. Las curvas IS representa el mercado de bienes y el equilibrio se da cuando la demanda agregada se iguala al ingreso y LM representa el mercado de dinero cuyo equilibrio ocurre cuando la oferta de dinero se iguala a la demanda de dinero (Jiménez, 2012).

La teoría Keynesiana consistió en que el gasto público estimula la demanda y, por ende, aumenta el nivel de la actividad económica, por lo que, en el estudio “La Hipótesis Keynesiana del gasto público frente a la Ley de Wagner: un análisis de cointegración y causalidad para el Perú”, comprobaron que la teoría keynesiana se cumple en el corto plazo, por lo que recomendaron el papel del gasto público como instrumento de política fiscal, quedando pendiente el estudio de los componentes del gasto que impacten en el crecimiento económico a largo plazo (Aparco y Flores, 2008).

Por otro lado, el fundador de la teoría monetarista señaló que existen cuatro formas de gastar el dinero: gastar dinero propio en beneficio de uno mismo, gastar dinero propio en beneficio de otra persona, gastar dinero ajeno en uno mismo, gastar dinero ajeno en beneficio de otras personas. Esta última forma de gasto es aplicada por el Gobierno, que gasta el dinero de los ciudadanos, siendo fuertemente criticada debido que el sector público es considerado como un pésimo administrador de los recursos económicos (Uribe, 2020).

Desde el entorno de la Nueva Gestión Pública (NGP), Barzelay (2000) impulsó el enfoque racional y eficiente del uso de los recursos del Estado. Bajo este enfoque, el gasto público es limitado y tiene que ser altamente productivo, y se estudia la gestión del presupuesto por resultados, que consiste principalmente en priorizar los resultados para el logro de la calidad del gasto y el bienestar social. En esta línea, el presupuesto por resultado debe cumplir los siguientes pilares: disciplina fiscal, asignación de los recursos públicos en prioridades estratégicas y el uso eficaz y eficiente de los recursos públicos.

Asimismo, dicho autor indica que los factores que han desligado la racionalidad de la eficiencia, la preocupación por la calidad y la generación de valor en el sector público son: “la verticalidad de la autoridad y la estructura, la desconfianza respecto las iniciativas de los agentes, la falta de conocimiento sobre las necesidades de la ciudadanía y la prevalecía del control, la regla y el procedimiento” (Barzelay, 1998, como se citó en Chica et al. 2011, p. 62). El artículo se alinea con este enfoque de gestión por resultados que se viene aplicando en el sector público.

El gasto público se define como el coste de todas las tareas que realiza el sector público, entre ellas: producción y suministro de bienes y servicios, gastos de infraestructura, inversión pública o gasto de capital, entre otros (Hernández, 2009, citado en Galán Alarcón, 2021, p. 19). Según la R. D. 0034-2020-EF/50.01 (2020), la etapa de ejecución del gasto en el Perú empieza el 1 de enero hasta el 31 de diciembre, y contempla las exigencias de gastos para financiar la prestación de servicios públicos que permitan el cumplimiento de los resultados institucionales y en beneficio del ciudadano. Desde la perspectiva del autor, la ejecución del gasto es el uso de los recursos que hace el sector público durante un periodo determinado para la compra de bienes y la ejecución de servicios, con la finalidad de producir valor agregado en beneficio de la población, brindando estabilidad económica y social.

Los componentes de la ejecución presupuestal que abordaremos en la investigación son:

El compromiso, considerado como la segunda fase del proceso de ejecución del gasto que formaliza la ejecución de gastos aprobados anticipadamente tras el cumplimiento de formalidades y la generación de obligaciones que surgen en el contrato para llevar a cabo un servicio, adquirir un bien o realizar otra. Por lo que, el compromiso se inicia con la certificación y puede ser modificable siempre y cuando esté debidamente justificado, según la R. D. 034-2020-EF/50.01 (2020).

El devengado comprende el reconocimiento de una obligación de pago a raíz del compromiso contraído. Para ello, el área usuaria debe verificar y emitir la conformidad del bien recepcionado y/o de la prestación de servicios y debiéndose efectuar con cargo a la cadena de gasto correspondiente, de acuerdo con la R. D. 034-2020-EF/50.01 (2020).

Respecto del componente de control, tiene como responsables a las oficinas de presupuesto, quienes deben cumplir con informar la ejecución de metas financieras y metas físicas, monitoreo del logro de metas en coordinación con los responsables de los programas presupuestales, realizar la supervisión de la disponibilidad de los créditos presupuestarios, proponer modificaciones presupuestarias teniendo en cuenta las prioridades del gasto, entre otros.

En relación con la evaluación presupuestaria, se entiende como el análisis del desempeño en la gestión del presupuesto cuyo propósito es el cumplimiento de los objetivos y contribuir con una adecuada ejecución del gasto. Comprende dos procesos: el seguimiento y evaluación, a su vez, el seguimiento comprende las etapas de creación de indicadores, modificación de indicadores, formulación de metas, gestión de alertas y gestión de mejoras. Los resultados de las evaluaciones independientes son compartidos con las entidades involucradas y difundidos en el portal institucional de la entidad, según la Directiva 0007-2020-EF/50.01 (2020).

De acuerdo con el D. L. 1440 (2018) las modificaciones presupuestarias son las variaciones en el presupuesto que son aprobadas en la fase de ejecución, y se efectúa en función a las limitaciones establecidas en el mismo decreto y según la Ley de Presupuesto del sector público anual. Hay modificaciones en el nivel institucional (créditos suplementarios y transferencias de partidas) y en el nivel funcional y programático (anulaciones y habilitaciones).

En ese sentido, la determinación de las variables en la investigación está sustentada por la teoría de la Nueva Gestión Pública abordado por Barzelay (2000) para el caso de la variable ejecución del gasto y la Directiva para la Programación Multianual de Bienes, Servicios y Obras en el caso de la variable programación del cuadro de necesidades, los cuales forman la base de la investigación.

Metodología

El estudio tuvo un diseño no experimental con un nivel correlacional causal, que utilizó el método hipotético deductivo, porque se ha empleado hipótesis para contrastar su veracidad. La variable independiente programación de necesidades se estructuró en tres (03) dimensiones: programa presupuestal, formulación y aprobación del cuadro de necesidades. La variable dependiente ejecución del gasto se estructuró en cinco (05) dimensiones: modificaciones presupuestales, compromiso, devengado, control y evaluación.

La población de estudio estuvo conformada por 100 trabajadores que participan en el proceso presupuestario de un centro oftalmológico del tercer nivel de atención. El primer acercamiento con los trabajadores fue a través de reuniones presenciales, en las cuales fueron informados sobre el estudio, la naturaleza anónima del instrumento y el desarrollo del cuestionario. El criterio de inclusión se basó en encuestar al personal que participa en el proceso presupuestario del PP 068 integrado por: el equipo técnico del Espacio de Monitoreo de Emergencias y Desastres (EMED), trabajadores de la Oficina de Logística, la Oficina de Planeamiento Estratégico y otras oficinas relacionadas con un centro oftalmológico del tercer nivel de atención. Por otro lado, se excluyó al personal que no participa directamente en el proceso presupuestario del Programa Presupuestal 068 del sector Salud y sectoristas del Programa Presupuestal 068.

La técnica de recolección de datos fue la encuesta y se aplicó el instrumento del cuestionario Programación de Necesidades, el cual contiene 11 ítems que están distribuidos en programa presupuestal (3 ítems), formulación (3 ítems) y aprobación del cuadro de necesidades (5 ítems). Respecto del cuestionario Ejecución del gasto, este contiene 16 ítems, que están distribuidos en modificaciones presupuestales (3 ítems), compromiso (3 ítems), devengado (3 ítems), control (4 ítems) y evaluación (3 ítems). Las respuestas se encontraron categorizados en una escala tipo Likert que va del 1 al 5 desde totalmente en desacuerdo, parcialmente en desacuerdo, ni de acuerdo ni en desacuerdo, parcialmente de acuerdo y totalmente en acuerdo.

El cuestionario se envió a todos los participantes a través de un formulario de google o de forma impresa de acuerdo con la comodidad de los colaboradores. Asimismo, el instrumento comprendió dos principios éticos fundamentales: consentimiento informado y la confidencialidad y anonimato, cumpliendo con el artículo 5 del Código de Ética de la Investigación de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos, aprobado con Resolución Directoral 01992-R-17. El periodo de recopilación de datos comenzó el 1 de mayo y culminó el 1 de junio de 2022.

Todos los datos se procesaron utilizando el software estadístico SPSS V.27. Dichos instrumentos cumplieron con los requisitos de confiabilidad y validez a través de juicio de expertos. La confiabilidad del instrumento se realizó mediante la prueba Alpha de Cronbach, obteniendo un valor de 84.2% para la variable independiente (Programación del Cuadro de Necesidades) y un valor del 84% para la variable dependiente (Ejecución del gasto). Además, la prueba fue sometida al juicio de expertos en gestión pública para calcular la validez del contenido de cada ítem, concluyendo que los instrumentos son válidos. Finalmente, para probar la hipótesis general y específicas, el valor de significancia fue de 0,000 < 0,05, por tanto, se rechaza la hipótesis nula y se acepta la hipótesis alterna, y se evaluó el valor del R cuadrado de Nagelkerke, cuyo resultado fue inferior a 0.05 con un nivel de significancia del 95%.

A continuación se resumen las variables de estudio con sus respectivas dimensiones a través de la tabla de operacionalización:

Gráfico 1. Operacionalización de las variables de programación de necesidades y ejecución del gasto

VARIABLES DIMENSIONES

Elaborado por el investigador.

Del Gráfico 1, la primera variable, “programación del cuadro de necesidades”, se refiere al procedimiento en donde la entidad analiza, identifica y cuantifica los recursos (bienes y servicios) por un periodo mínimo de tres (03) años para el cumplimiento de sus metas y objetivos. Este procedimiento consta de tres (03) dimensiones: a) formulación del cuadro necesidades a través de la cual las áreas usuarias identifican, organizan y priorizan las necesidades sobre la base de los recursos presupuestales asignados a la entidad, b) aprobación del cuadro de necesidades; en esta fase se concluye con la determinación de la necesidad que van a ser requeridos por la entidad. Asimismo, se ha considerado incluir la dimensión c) programa presupuestal, con la finalidad de analizar la articulación de la programación del cuadro de necesidades con el programa presupuestal.

Por otro lado, la segunda variable de ejecución del gasto se entiende como el proceso donde se atienen las obligaciones de gasto con la finalidad de financiar la prestación de los bienes y servicios identificadas en la primera variable “programación del cuadro de necesidades. La segunda variable comprende las siguientes dimensiones: a) modificaciones presupuestales: que son variaciones en el presupuesto acorde con los bienes y servicios priorizados, b) compromiso: fase donde se concreta la ejecución del gasto luego de evaluar que cumpla con todas las formalidades establecidas, c) devengado: fase donde se constata el ingreso del bien o la realización de un servicio, d) control: tiene que ver con el monitoreo del cumplimiento de las metas físicas y financieras y e) evaluación del desempeño de la gestión del presupuesto.

Resultados

El Programa Presupuestal 068 “Reducción de la vulnerabilidad y atención de emergencias por desastres”, es uno de los tres programas presupuestales que dirige el MINSA, y es conducido por varias unidades ejecutoras entre ellos hospitales e institutos. Asimismo, estas instituciones públicas realizan la elaboración del cuadro de necesidades en sus fases de identificación, clasificación, priorización y aprobación, de acuerdo con la Directiva para la Programación Multianual de Bienes, Servicios y Obras. Es importante identificar si estas fases se están realizando oportunamente y si se articulan con la ejecución del programa presupuestal para lograr los resultados esperados.

Los resultados de la investigación muestran las oportunidades de mejora de las fases de la programación de bienes y servicios. Del total de 100 trabajadores de un centro del tercer nivel que brinda atención oftalmológica, el 8% percibe que la elaboración del cuadro de necesidades del Programa Presupuestal 068 es deficiente, el 46% indica que es regular y el mismo porcentaje manifiesta que es eficiente. Si bien este centro oftalmológico de tercer nivel de atención realiza la fase de identificación del cuadro de necesidades, es importante verificar si se está determinando una necesidad real en todas las áreas usuarias o simplemente es el cumplimiento de una formalidad.

Respecto de la dimensión de formulación del cuadro de necesidades, el 9% de los colaboradores encuestados considera que la fase de clasificación y priorización es deficiente, mientras que el 70% indica que es regular y el 21% indica que es eficiente. Mientras que el 26% de los trabajadores considera que la etapa de aprobación del cuadro de necesidades es deficiente, el 50% percibe que es regular y solo el 24% percibe que es eficiente. El bajo porcentaje de la percepción de eficiencia es porque la fase de clasificación y aprobación hasta el año 2021 aún no fue implementada en la unidad de análisis (centro oftalmológico de tercer nivel de atención), el cual representa una fase importante que permite analizar si está articulado con la fase de identificación y acorde con la asignación presupuestal.

Por otro lado, el 17% de los colaboradores encuestados percibe que la programación del cuadro de necesidades del Programa Presupuestal 068 es deficiente, el 50% indica que es regular y el 30% percibe que es eficiente. Este resultado demuestra que el PP 068 no refleja la necesidad de los usuarios internos para atender o responder ante cualquier emergencia o desastres, lo cual debe ser revisado y evaluado por el equipo técnico de dicho programa presupuestal. A continuación, se aprecian los resultados de las dimensiones de la programación del cuadro de necesidades:

Gráfico 2. Niveles de distribución de las dimensiones de la programación del cuadro de necesidades

Elaborado por el investigador.

El Presupuesto Institucional Modificado del año 2021 fue de S/ 309,883 y tuvo un avance de ejecución del 96.5%; es decir, se atendieron los requerimientos acordes con el presupuesto asignado. Sin embargo, queda pendiente analizar si estos requerimientos se alinean a las necesidades que fueron identificadas en su respectiva fase de la programación de bienes y servicios.

Los principales resultados muestran que del total de 100 trabajadores de un centro del tercer nivel que brinda atención oftalmológica, el 6% manifestó que las modificaciones presupuestales frente a la ejecución del gasto son deficientes, el 55% indica que es regular y el 39% manifiesta que es eficiente. En este punto se refleja que el Programa Presupuestal 068 realiza varias modificaciones presupuestales, lo que indica que no está articulada con la programación de necesidades, lo que genera retrasos en la ejecución de los requerimientos por las formalidades requeridas por el pliego.

Respecto de la dimensión del compromiso presupuestal, los resultados señalan que el 48% de los colaboradores perciben que esta etapa es deficiente, el 34% percibe que es regular y solo el 18% percibe que es eficiente. Por otro lado, el 19% de los trabajadores manifiesta que la etapa de devengado (o ejecución) es deficiente, mientras que el 50% manifiesta que es regular y 31% indica que es eficiente. Estas dos dimensiones forman parte de la ejecución presupuestal; sin embargo, se percibe que son deficientes y se puede atribuir a las exigencias de formalidades, escasa coordinación de la Oficina de Logística con el área usuaria o seguimiento continuo de los requerimientos.

Asimismo, el 15% de los colaboradores percibe que el control presupuestal es deficiente y el 22% manifiesta que la evaluación presupuestal también es deficiente. Según este resultado, se evidencia un escaso seguimiento de los indicadores de desempeño, los cuales solo son remitidos por solicitud de la Dirección General de Gestión del Riesgo de Desastres (DIGERD), pero no se identifican ni se implementan acciones de mejora.

Gráfico 3. Niveles de distribución de las dimensiones de la ejecución del gasto

Elaborado por el investigador.

Discusión de resultados

Los resultados demuestran que la programación de necesidades incide significativamente en la ejecución del gasto, y coincide con la R. D. 014-2021-EF/54.01 (2021), que señala que la identificación de las necesidades es la primera fase que permite seleccionar los bienes y servicios para cuantificarlas, y permite alcanzar los objetivos para los cuales están diseñados, como es el caso del Programa Presupuestal 068. Además de guardar relación con Arbañil (2021), cuyos resultados mostraron que existe una correlación significativa entre la programación de necesidades y la gestión de procesos, confirmándose que la programación de necesidades es una herramienta importante y base fundamental del proceso logístico y presupuestario.

En otros casos, las áreas solicitantes de bienes y servicios no realizan sus pedidos de acuerdo con lo programado en el cuadro de necesidades, no cuentan con un manual de procedimientos para la programación de las necesidades, además, desconocen las normas que rigen la formulación de requerimientos (Salirrosas, 2016). Lo que ha conllevado a que las unidades ejecutoras no den la importancia a la fase inicial de la programación de bienes y servicios.

Los resultados obtenidos en la investigación reafirman que la programación del cuadro de necesidades es el punto de partida y cimiento para lograr una adecuada ejecución del gasto público. Sin embargo, se sugiere una nueva discusión que involucre el análisis de la programación del cuadro de necesidades de Lima Metropolitana, así como de los sectores prioritarios que manejan el Programa Presupuestal 068 del territorio nacional, y conlleve a comprender la importancia de los componentes de la Programación Multianual en la calidad de gasto y el logro de los objetivos.

Se priorizó analizar el Programa Presupuestal 068, cuya finalidad es la disminución de la vulnerabilidad y atención de emergencias por desastres, según lo indicado la R. D. 030-2020-EF/50.01 (2020). Los programas presupuestales están diseñados para lograr resultados en beneficio de una población o de su entorno y su importancia radica en que permite determinar productos o entregables que abordan causas específicas. La implementación de un programa presupuestal debe trabajarse conjuntamente con una adecuada gestión presupuestaria, para alcanzar los resultados y beneficios de la ciudadanía y la satisfacción de sus necesidades (Chancafe, 2020).

Desde la perspectiva del investigador, se esperaba que los resultados obtenidos en la presente investigación tengan una mayor incidencia en la ejecución del gasto del Programa Presupuestal 068. Siendo probable que en este resultado sea a causa del monto asignado en el Presupuesto Institucional de Apertura – PIA, el cual representó solo el 0.66% de un centro del tercer nivel que brinda atención oftalmológica, en el año 2021. Por lo que es pertinente abarcar el estudio de todos los programas presupuestales que tiene la unidad ejecutora.

La clasificación y priorización de las necesidades es la segunda fase que organiza y prioriza las necesidades de insumos sobre la base de criterios de continuidad, estratégico y ejecutabilidad, con la finalidad que la ejecución no sea interrumpida, se asegure las necesidades esenciales y que la ejecución sea oportuna, de acuerdo con la R. D. 014-2021-EF/54.01 (2021). Según la investigación, esta fase incide significativamente con la ejecución del gasto, lo cual representa una influencia positiva entre las citadas variables. Como indica Cuadro (2019), la realización de la formulación del cuadro de necesidades incide positiva y significativamente en la Gestión Municipal de Huancaya, en Perú.

Se confiaba que los resultados respecto de la formulación del cuadro de necesidades tengan una mayor incidencia en la ejecución del gasto del Programa Presupuestal 068 de un centro del tercer nivel que brinda atención oftalmológica. Esto puede atribuirse a que la etapa de clasificación y priorización del cuadro de necesidades aún no ha sido implementada en la unidad de análisis de la investigación hasta el año 2021. La ausencia de planificación, investigación e identificación de las actividades que requiere la institución o área usuaria y de personal técnico especializado, así como asistencias técnicas respecto del manejo y coordinación técnica del Programa Presupuestal, son algunas otras de las deficiencias que se evidencian en la fase de formulación.

Respecto de la fase de consolidación y aprobación de las necesidades, estas fases determinan los bienes y servicios que puede adquirir el área usuaria, teniendo en cuenta la aprobación del Presupuesto Institucional de Apertura, según la R. D. 014-2021-EF/54.01 (2021). De acuerdo con Guzmán (2021), más de la mitad de los trabajadores encuestados de la Gerencia Regional de Educación La Libertad en Perú consideran que la fase de aprobación es buena, la cual forma parte de las dimensiones del cuadro multianual de necesidades. Dicho resultado se contrasta con la presente investigación, debido a que solo el 24% de trabajadores indicó que la aprobación del cuadro de necesidades es eficiente.

Los resultados sugieren que ello se debe a la descoordinación entre las áreas involucradas en el cuadro de necesidades, así como una débil articulación de herramientas en la programación de bienes y servicios con la formulación presupuestaria, siendo ambos pilares fundamentales de la gestión pública. Las principales deficiencias presentadas en las fases de la elaboración del cuadro de necesidades repercuten en la calidad de ejecución del Programa Presupuestal 068, siendo la principal deficiencia que muchos de los requerimientos presentados no coinciden con la programación de bienes y servicios, porque no se está dando el reconocimiento y valoración que se merece en la calidad de la prestación de bienes y servicios para el usuario objetivo.

Conclusiones

A lo largo de esta investigación se determinó que la incidencia entre la programación de necesidades y la ejecución del gasto, en el marco del Programa Presupuestal 068 de un centro del tercer nivel que brinda atención oftalmológica fue de 61.4%, lo cual representó un nivel adecuado de influencia entre las variables de estudio, reafirmando que la programación del cuadro de necesidades es el punto de partida para lograr una adecuada ejecución del gasto público, porque conlleva el cumplimiento de los objetivos para los cuales están diseñados el Programa Presupuestal 068 Reducción de la vulnerabilidad y atención de emergencias por desastres. Se percibió que el cuadro de necesidades no tiene la valoración que se merece, por lo que las áreas usuarias deben de mejorar el proceso de identificación, clasificación y priorización de necesidades con base en un análisis de expertos, informes de monitoreo de la seguridad, evaluación de indicadores de desempeño y en función con los criterios operacionales del PP 068, debiéndose reflejar en el cuadro de necesidades.

Se verificó que el Programa presupuestal 068 influyó en un 51.5% en la ejecución del gasto, lo cual representa que ambas variables influyen significativamente. Sin embargo, se esperaba una mayor incidencia en la ejecución del gasto del Programa Presupuestal 068. Desde la posición del investigador considera que el monto asignado en el Presupuesto Institucional de Apertura – PIA al PP 068, el cual representó solo el 0.66% de un centro del tercer nivel que brinda atención oftalmológica en el año 2021 incidió en el resultado obtenido. Por lo que se recomienda abarcar el estudio de todos los programas presupuestales que tiene la unidad ejecutora, debido que cuenta con tres programas presupuestales, las cuales tienen mayor presupuesto asignado.

Respecto de la etapa de formulación del cuadro de necesidades, se constató una incidencia moderada con la ejecución del gasto, el cual puede atribuirse a las deficiencias que se presentan en esta etapa como: ausencia de planificación, investigación e identificación de las actividades que requiere la institución o área usuaria y de personal técnico especializado, así como asistencias técnicas respecto del manejo y coordinación. En ese sentido, es importante que esta fase esté acompañada de un análisis exhaustivo y detallado de los ítems, planificación sobre la programación y ejecución de metas físicas y financieras y coordinación con las áreas involucradas.

Por otro lado, en este estudio se determinó que la incidencia de la aprobación del cuadro de necesidades incidió significativamente con la ejecución del gasto público, en el marco del PP 068 de un centro del tercer nivel que brinda atención oftalmológica, con un grado de influencia del 28.6 % en la ejecución del gasto, lo cual representó una influencia menor de lo esperado. Por lo que, también se confiaba una mayor incidencia de la aprobación del cuadro de necesidades 068 en la ejecución del gasto. Desde la perspectiva del investigador, los resultados sugieren que ello se debe a la descoordinación entre las áreas involucradas en el cuadro de necesidades, así como una débil articulación de herramientas en la programación de bienes y servicios con la formulación presupuestaria, siendo ambos pilares fundamentales de la gestión pública.

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